COMUNE DI NOVARA

RELAZIONE DEL DIFENSORE CIVICO

AL CONSIGLIO COMUNALE PER L'ANNO 1999

 

IL RUOLO DEL DIFENSORE CIVICO

Ritengo opportuno, prima della trattazione della concreta attività svolta durante l'anno 1999, premettere brevi cenni sul ruolo, sui compiti e sui poteri del Difensore Civico del Comune di Novara, alla luce delle disposizioni normative da cui trae origine la sua istituzione.
L'art. 8, comma 1, della legge n. 142/90 ha previsto la facoltà per i Comuni e le Provincie di prevedere nei propri Statuti l'istituto del Difensore Civico, con il compito di svolgere un ruolo di garante dell'imparzialità e del buon andamento della Pubblica Amministrazione comunale e provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell'Amministrazione nei confronti dei cittadini.

Lo Statuto del Comune di Novara, nell'ambito dei principi fissati dalla citata legge n. 142/90, con gli artt. da 84 a 91 ha definito in modo più dettagliato i compiti ed i poteri del Difensore Civico del Comune, stabilendo che lo stesso:

L'art. 17 comma 39 della legge Bassanini n. 127/97 ha conferito al Difensore Civico comunale e provinciale il potere di esercitare, su richiesta di un determinato numero di Consiglieri (un quarto nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti), e con i limiti e le modalità stabiliti dalla citata norma, il controllo delle deliberazioni riguardanti:
a) appalti ed affidamento di servizi e forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario;
b) assunzione del personale, piante organiche e relative variazioni.

Dall'esame delle norme, prima sinteticamente enunciate, si può a prima vista rilevare come l'istituto del Difensore Civico soffre della condizione di essere un istituto ancora molto giovane e, pur avendo il potere di accesso agli atti ed alle pratiche e il diritto di richiedere tutti i chiarimenti da parte degli Amministratori e dei funzionari, non ha il potere di incidere sulla effettiva tutela delle aspettative dei cittadini che ad esso si rivolgono, essendo l'effettività di tale tutela legata solamente alla sensibilità degli Amministratori e dei funzionari dell'apparato burocratico che siano disposti a dare il giusto rilievo all'azione di segnalazione, di sollecitazione e di stimolo, che il Difensore Civico può svolgere.
Ciò deriva dalle disposizioni di legge che regolano l'istituto, che dovrebbero essere opportunamente modificate, se si vuole effettivamente prevedere anche nel nostro ordinamento una reale tutela del cittadino attraverso la difesa civica.
Per quanto riguarda il Comune di Novara mi corre l'obbligo di rilevare che nello Statuto comunale si è cercato di ampliare, pur nel doveroso rispetto alle disposizioni di legge, i poteri di intervento del Difensore Civico, prevedendo anche una funzione di mediazione su richiesta del cittadino, che però può essere difficilmente attivata, stante i brevi termini previsti dalle vigenti leggi per la proposizione, avverso atti ritenuti lesivi, dei ricorsi in sede amministrativa e giurisdizionale, dai quali i cittadini possono avere la certezza di una tutela giuridica effettiva.
Da questa osservazione si può evincere come, allo stato attuale, l'intervento del Difensore Civico può avere un'efficacia maggiore durante lo svolgimento dei procedimenti amministrativi, attraverso l'attività di segnalazione e di verifica del corretto svolgimento dei procedimenti stessi, più che nei confronti degli atti amministrativi già compiuti, per i quali non rimane che la tutela attraverso i ricorsi giurisdizionali, dal momento che la legge non prevede alcuna sospensione dei termini per la loro proposizione in relazione alla richiesta d'intervento del Difensore Civico.
Sotto tale specifico aspetto è da valutare positivamente quanto previsto dal testo unificato delle proposte di legge - atto Camera n. 619 in materia di Difensore Civico, con cui si propone una disciplina organica dell'istituto, prevedendo anche la figura del Difensore Civico nazionale di cui i cittadini sentono fortemente la mancanza non avendo un punto efficace di riferimento per gli atti dell'Amministrazione statale che ritengono lesivi, e configurando in modo più efficace una funzione di composizione delle controversie tra cittadini e Pubblica Amministrazione, senza pregiudicare il diritto dei cittadini di proporre i ricorsi giurisdizionali.
L'art. 13 di tale proposta di legge prevede infatti la possibilità per i cittadini di proporre al Difensore Civico azione di mediazione entro 30 giorni dalla notificazione o comunicazione di un atto amministrativo, ed il Difensore Civico ricerca con il rappresentante dell'Amministrazione una possibile soluzione consensuale della controversia.
La proposta di legge in esame prevede, cosa molto importante, che la presentazione di una azione di mediazione sospende il decorso dei termini per la proposizione dei ricorsi giurisdizionali fino a conclusione del procedimento dinanzi al Difensore Civico e, comunque, per un termine massimo di sei mesi.
L'accordo eventualmente raggiunto a conclusione del procedimento, verbalizzato dal Difensore Civico, diventa immediatamente esecutivo.
Mi sembra inutile sottolineare l'importanza dell'attività di mediazione prevista nella proposta di legge che, insieme ad altre disposizioni che impongono la necessità di un adeguata motivazione nel caso in cui non vengano accolte le richieste od i rilievi del Difensore Civico, possono conferire un ruolo molto più incisivo alla sua attività a tutela dei cittadini nei confronti della Pubblica Amministrazione, con il risultato di ridurre la notevole mole del contenzioso, che è una delle cause della lentezza dell'attività della Giustizia, che viene a giusta ragione considerata uno dei mali di cui soffre la società.

 

L'ATTIVITA' DURANTE L'ANNO 1999

Il sottoscritto ha assunto l'incarico di Difensore Civico del Comune di Novara il l° marzo 1999, per cui la presente relazione si riferisce all'attività svolta nel periodo 1.3-31.12.1999.
Tenuto conto dell'apprezzata opera svolta dalla D.ssa Marina Perovich, che mi ha preceduto nell'incarico, ho ritenuto opportuno, anche per motivi di continuità, iniziare la mia attività da un approfondimento delle questioni che erano state sollevate dalla D.ssa Perovich nella sua ultima relazione, in merito alle quali, insieme ad altri problemi che nel frattempo erano emersi, ho avuto diversi incontri con il Segretario Generale del Comune, il quale ha dimostrato la massima disponibilità intervenendo presso i competenti uffici del Comune, consentendo l'evoluzione positiva di alcuni problemi, come comunicatomi con nota prot. n. 2573 in data 30.4.1999 della Segreteria Generale.
I problemi verificati in questi incontri hanno riguardato le seguenti materie:

I casi trattati durante il periodo 1.3/31.12.1999 sono stati in totale n. 307, che hanno comportato n. 291 contatti con l'utenza, in quanto alcuni di questi hanno riguardato più problematiche che hanno interessato servizi diversi.
E' stata predisposta una tabella riepilogativa ed un elenco cronologico dei casi trattati con l'indicazione sintetica degli oggetti, allegati in calce alla presente.
Nella tabella riepilogativa sono evidenziati i modi attraverso i quali è avvenuto il contatto dell'ufficio con gli interessati (verbale, telefonico, su appuntamento, con lettera/esposto), i casi che non rientrano nella competenza funzionale del Difensore Civico, i servizi comunali interessati, la definizione delle pratiche (conclusa o non conclusa), ed altri elementi utili per una analisi delle richieste dell'utenza.
Allo scopo di rendere più agevole il contatto del cittadino, sarebbe opportuno che l'ufficio fosse dotato di connessione telematica per consentire un accesso anche via "INTERNET".
Per quanto riguarda l'indicazione delle pratiche concluse (n. 284) e di quelle non ancora concluse (n. 23), è opportuno precisare che se le richieste riguardavano una informazione, un consiglio/parere, le stesse si sono ritenute concluse nel momento in cui il cittadino ha avuto l’informazione o il parere, contestualmente alla richiesta o successivamente; nei casi invece di segnalazione di problematiche varie o di richiesta di intervento, le pratiche sono state ritenute concluse quando, in base all'argomento segnalato ed alle verifiche successive, la segnalazione o la richiesta d'intervento si è risolta positivamente (è stata in pratica accolta), o negativamente in quanto non è stata considerata meritevole d'intervento o si è ritenuta infondata.
Le richieste indicate come "Varie" si riferiscono prevalentemente a questioni di natura privata, in prevalenza di natura condominiale, per le quali i cittadini sono stati consigliati di rivolgersi, a secondo del caso, alle associazioni-proprietari o ai sindacati-inquilini, di cui sono stati forniti gli indirizzi, oppure ad un legale di loro fiducia per le questioni più importanti per le quali si prospettava la necessità dell'esperimento di un'azione giudiziaria.
Dall'esame dei dati contenuti nella scheda si può rilevare come l'istituto del Difensore Civico è abbastanza noto ai cittadini, i quali in gran parte sono consapevoli dei suoi compiti, tanto è vero che i casi sottoposti che non rientrano nella sua competenza funzionale rappresentano solo il 20% ca.
Si riteneva che la ubicazione dell'ufficio al di fuori della sede municipale, che i cittadini sono più abituati a frequentare, avrebbe potuto ridurre l'afflusso degli stessi. Non è stato invece così, e forse l'ubicazione in una sede diversa da quella in cui opera l'Amministrazione comunale, ha contribuito a rendere più evidente, anche da un punto di vista fisico, l'autonomia del ruolo del Difensore Civico rispetto all'Amministrazione comunale, favorendo l'afflusso.
Si è potuto notare che i cittadini preferiscono esporre verbalmente le loro questioni, tanto è vero che i casi prospettati con lettere scritte sono pochissimi rispetto al numero totale; il cittadino non gradisce le formalità, ma il contatto diretto durante il quale ritiene di poter esporre con maggiore libertà e con maggiore naturalezza le proprie questioni.
Anche l'ufficio ha privilegiato la comunicazione diretta o telefonica con i cittadini, prendendo le opportune annotazioni su apposite schede predisposte per ogni caso trattato.
Il cittadino apprezza la tempestività di una risposta in merito alla segnalazione che ha fatto, e spesse volte, anche se la stessa non è positiva rispetto alle sue aspettative, se viene fornita una semplice, ma esauriente, motivazione circa l'impossibilità dell'accoglimento della richiesta, manifesta la propria soddisfazione.
Questo dimostra che ciò che inasprisce di più il cittadino, rendendo tesi i suoi rapporti con la Pubblica Amministrazione , è il silenzio da parte di questa rispetto ad una sua istanza, ad una sua lettera.
In questi casi il cittadino si sente trascurato, distante dalla Pubblica Amministrazione, che viene vista più come controparte, che come struttura al suo servizio.
Poiché alcuni casi sottoposti all'attenzione del Difensore Civico hanno riguardato una simile situazione, ritengo che sia opportuno impartire agli uffici comunali la disposizione che, al di là di un obbligo giuridico che pure a mio avviso esiste, è doveroso dare evasione alle richieste dei cittadini entro termini ristretti, e comunque entro 30 giorni, che rappresenta un termine di carattere generale, in virtù di quanto stabilito sia dalla legge n. 241/90 che dall'art. 16 della legge n. 86/90.
La risposta può anche essere interlocutoria, nel caso in cui esigenze di natura istruttoria non consentono di comunicare una decisione definitiva; intanto il cittadino ha la consapevolezza che la sua questione è all'attenzione dell'Amministrazione.
I casi trattati riguardano quasi tutti i servizi del comune, con prevalenza per i servizi dell'ambiente, della casa, delle strade, delle fognature, dell'anagrafe, dei tributi e della vigilanza urbana.
I casi più semplici sono stati trattati telefonicamente con i Dirigenti dei vari servizi, che hanno sempre manifestato la massima disponibilità per l'esame del problema, e per una soluzione positiva delle richieste dei privati quando ciò è stato oggettivamente possibile.
Per i casi più complessi, in cui erano interessati anche diversi servizi, sono state fatte delle riunioni con i Dirigenti responsabili per un esame congiunto e più approfondito delle questioni prospettate.
Le problematiche che con maggiore frequenza sono state sollevate dai cittadini riguardano: la manutenzione delle strade, l'esecuzione delle ordinanze, la manutenzione degli edifici pubblici (in particolare le scuole per quanto riguarda l'esecuzione di opere per la sicurezza e per l'eliminazione delle barriere architettoniche), il disturbo della quiete per la presenza di attività artigianali collocate nel contesto delle abitazioni, l'esenzione dalla tassa smaltimento rifiuti per gli "assistiti in via continuativa", il canone di depurazione, l'allacciamento alla fognatura comunale delle abitazioni, la tassa per i passi carrai nelle strade private che non sempre viene applicata in modo uniforme anche per contrastanti decisioni degli organi della giustizia tributaria, l'I.C.I. in relazione ai nuovi estimi catastali ed ai conseguenti accertamenti, che comportano la maggiorazione d'imposta ed il pagamento degli interessi.
In conformità a quanto stabilito dallo Statuto comunale, che all’art. 84 stabilisce che il Difensore Civico ha facoltà di ricercare iniziative presso altri uffici e servizi al pubblico, diversi ovviamente da quelli del Comune di Novara e delle sue aziende speciali, sono stati trattati n. 51 casi, in maggior parte con uffici pubblici ubicati a Novara, i quali mi hanno fornito tutti i chiarimenti e le delucidazioni richieste che hanno consentito ai cittadini interessati di risolvere le loro questioni o, quanto meno, di avere una cognizione più chiara.
Gli uffici pubblici ed enti gestori pubblici servizi che sono stati interessati dalle segnalazioni sono:
A.I.P.A. (concessionaria per la pubblicità e le pubbliche affissioni), A.S.L. 13, Agenzia Territoriale per la Casa, Azienda Ospedaliera, Banca d'Italia, Direzione Regionale delle Entrate, ENEL, I.N.P.S., Ministero dell'interno, Motorizzazione, Prefettura, Pretura, Provincia, Provveditorato, Pubblico Registro Automobilistico, Questura, Scuola Materna Negroni, Servizio Riscossione Tributi B.P.N., Società Autostrade, U.R.A.R. TV, Ufficio del Registro, Ufficio del Territorio (ex U.T.F.).
I rapporti con gli uffici centrali ubicati a Roma sono invece più difficili, perché non sempre rispondono, o rispondono in modo "burocratico", per cui si pone il problema dell'istituzione del Difensore Civico nazionale, che abbia effettivi poteri giuridici di intervento nei confronti degli uffici dello Stato e del parastato.

 

L'ATTUAZIONE DEI PRINCIPI SULL'AZIONE AMMINISTRATIVA

Il 2° comma dell'art. 89 dello Statuto del Comune di Novara stabilisce che il Difensore Civico ha il compito di riferire nella sua relazione annuale sull'attuazione dei principi sulla pubblicità e sul diritto d'accesso ai documenti amministrativi, e sull'azione amministrativa (procedimento amministrativo), con riferimento al Tit. IV dello Statuto del Comune che contiene norme di applicazione della legge n. 241/90, dalla quale ha preso il via una radicale riforma della Pubblica amministrazione, che negli anni successivi è stata progressivamente articolata con successivi provvedimenti legislativi fino alle cosiddette "Leggi Bassanini".
Il principio ispiratore di queste disposizioni normative è che la P.A. deve radicalmente cambiare l'obiettivo e la finalità del proprio operare, che non possono più essere quelli di porre in essere semplici "adempimenti formali", ma quelli di raggiungere in modo trasparente e tempestivo risultati apprezzati dal cittadino, che non deve essere più visto come un semplice destinatario passivo degli atti della P.A., ma come un soggetto titolare di un fondamentale diritto: quello di pretendere che la P.A. funzioni nel modo sempre più efficace, più trasparente, più produttivo.
Era in un certo senso prevedibile che i nuovi principi, che regolano l'attività della P.A., avrebbero potuto trovare in Italia non poche resistenze ad affermarsi nella prassi amministrativa, tenuto conto della mentalità in genere esistente nella burocrazia italiana, ancorata a situazioni di privilegio nei confronti dei cittadini e di responsabilità diffuse, e non abituata ad un nuovo modo di operare che richiede una maggiore apertura nei confronti del cittadino, maggiori incombenze, oltre che assunzione di responsabilità diretta.
E' necessario operare a tutti i livelli perché prenda sempre più piede la nuova cultura dell'operare nella Pubblica amministrazione, per evitare che i nuovi principi dell'azione amministrativa rimangano solo oggetto di disquisizioni per "iniziati", ma diventino pratica costante e consapevole dell' operare quotidiano.
L'esperienza sull'applicazione delle nuove norme sull'autocertificazione contenute nelle cosiddette "leggi Bassanini" fatta a Novara, dove sono stati raggiunti livelli ritenuti ottimali anche a livello ministeriale, dimostra che se non si tralascia l'impegno d'informazione, di sollecitazione, di stimolo, i risultati si possono conseguire.
Per l'applicazione di questa legge il Comune di Novara, attraverso il Dirigente del Servizio Relazioni con il Pubblico e dei Servizi Demografici, e il Difensore Civico che mi ha preceduto nell'incarico D.ssa Marina Perovich, si sono fatti promotori, con il sostegno del Sig. Prefetto e dei suoi funzionari, di numerosi incontri presso gli uffici pubblici e le aziende erogatrici di pubblici servizi operanti a Novara, per esaminare i problemi connessi all'applicazione del]e norme sull'autocertificazione, determinando una forte sensibilizzazione sull'importante problema che ha prodotto risultati apprezzabili, come può evincersi dai dati diffusi dal Ministero della Funzione Pubblica, dai quali risulta che la richiesta di certificati al Comune di Novara dal 1996 al 1999 si è ridotta del 71,84%.
Una valutazione positiva può anche essere fatta per quanto riguarda l'applicazione presso il Comune di Novara delle norme sul diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Non ho ricevuto segnalazioni da parte dei cittadini di violazione delle norme che disciplinano il diritto d'accesso, ad eccezione di qualche lamentela da parte dell'associazione Astrea per un certo ritardo nel rilascio di copia di documenti richiesti; i competenti uffici comunali, sollecitati in merito, hanno prontamente provveduto al legittimo rilascio della copia dei documenti.
Con riferimento al problema in esame, mi limito quindi a segnalare l'opportunità che venga modificato il regolamento comunale per l'accesso ai documenti amministrativi, per adeguarlo ai disposti della legge n. 675/96, la cosiddetta legge sulla privacy, allo scopo di conciliare la trasparenza con il diritto alla riservatezza dei cittadini, e per meglio individuare le categorie di documenti sottratti all'accesso per le esigenze indicate nell'art. 24 della legge n. 241/90.
Qualche rilievo deve essere fatto per quanto riguarda l'applicazione delle norme sul procedimento amministrativo, specialmente con riferimento a quei procedimenti complessi che richiedono l'intervento di servizi diversi dell'Amministrazione comunale, in cui spesso si è dovuto constatare un difetto di coordinamento tra i vari uffici, con le ovvie conseguenze negative sui tempi per la conclusione del procedimento, e quindi sul raggiungimento dei risultati connessi.
Questa situazione può anche in parte dipendere dal fatto che il vigente regolamento comunale in materia, a suo tempo emanato forse con una certa frettolosità per il rispetto dei termini richiesti dalla legge n. 241/90, contiene sicuramente delle lacune, in quanto non disciplina tutti i procedimenti di competenza del Comune, e non prevede i termini per lo svolgimento delle eventuali fasi sub-procedimentali, o di procedimenti connessi, che debbano essere svolti da uffici diversi.
Risulta pertanto evidente la necessità che il regolamento in questione sia sottoposto ad una opera di revisione sia per i motivi prima indicati, sia per adeguarlo all'evoluzione della normativa di carattere generale nel frattempo intervenuta ed alla diversa organizzazione e attribuzione delle competenze degli uffici e dei servizi.
Un attento lavoro di revisione del regolamento consentirà un’analisi più approfondita dei compiti di ogni ufficio del Comune, di verificarne la funzionalità od eventuali carenze, di determinare i tempi per l'espletamento dei relativi compiti in relazione alle concrete possibilità operative, di stabilire meccanismi di coordinamento tra i vari uffici interessati alla cura di procedure complesse, con evidenti benefici sia per la celerità della definizione delle stesse, sia per l'attività quotidiana dei dipendenti, che potranno così svolgere i loro compiti nell'ambito di un quadro di direttive certe e ben definite.
Solo così possono trovare piena ed efficace applicazione le norme contenute nel Titolo IV dello Statuto del Comune, ed in particolare quelle previste nei commi 4 e 5 dell'art. 61, che reputo di importanza fondamentale per un funzionamento "coordinato" degli uffici comunali.
Queste ultime norme stabiliscono che nel caso di procedimenti amministrativi che coinvolgono più strutture organizzative del Comune, il responsabile del procedimento addetto alla struttura rispetto alla quale si configuri un interesse prevalente, deve vigilare nello svolgimento dell'intero procedimento.
E' sufficiente la puntuale applicazione di questa semplice norma affinché si determini un meccanismo quasi automatico di coordinamento nell'attività degli uffici.
A tale opera di coordinamento è tenuto il responsabile del procedimento della struttura rispetto alla quale si configura un interesse prevalente, il quale avendo l'obbligo giuridico di vigilanza sugli adempimenti degli altri uffici, ne assume giuridicamente la corresponsabilità.
Il responsabile del procedimento è personalmente interessato ad avere in tempo utile gli adempimenti spettanti ai collaboratori o ad altri uffici, che ha il diritto-dovere di promuovere, facendo capo ad esso la responsabilità di rispettare il termine stabilito per la conclusione del procedimento amministrativo, e cioè per il raggiungimento del risultato per cui il procedimento è predisposto (per es. costruzione di un'opera pubblica, rilascio di una concessone edilizia, ecc.).
Egli non è esente da responsabilità facendo quanto di stretta competenza del suo ufficio, se non vigila che anche gli altri uffici facciano in tempo quanto di loro competenza in relazione al procedimento di cui è personalmente responsabile.
Creando i presupposti per l'applicazione di queste norme, si favorisce la nascita, quasi spontanea, di un virtuoso processo per un operare in modo coordinato tra i vari uffici, che acquisteranno sempre di più la consapevolezza dell'importanza del loro operato in relazione ad un risultato più complessivo da raggiungere nell'interesse della comunità.
Prima di concludere mi preme sottolineare un altro aspetto che considero fondamentale per un rapporto sempre migliore tra Pubblica Amministrazione e cittadini, che riguarda l'opportunità dell'attuazione all'interno dell'Amministrazione di quegli strumenti di autocontrollo del proprio operato, che consentano il ricorso all'esercizio del potere di autotutela per correggere eventuali errori posti in essere a danno del cittadino, evitando la necessità per questo di instaurare dei procedimenti contenziosi con il risultato di ingolfare maggiormente la già pesante macchina della Giustizia, che non è in grado di dare tutela ai diritti ed agli interessi dei cittadini in tempi rapidi e tempestivi.
Esempi positivi sotto tale aspetto sono stati riscontrati nel settore dei tributi comunali con l'approvazione del regolamento '"Accertamento con adesione", che mi auguro trovi una applicazione estensiva, e della Polizia Municipale che ha attivato un procedimento di revisione per le violazioni amministrative e di relativo discarico della cartella esattoriale in caso di errori commessi nell'espletamento del procedimento.
Ritengo che un'applicazione sempre più larga del potere di autotutela dell'Amministrazione nel rispetto delle vigenti disposizioni, da non interpretare sempre in modo restrittivo per il timore di eventuali responsabilità, possa contribuire a superare la radicata diffidenza del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione, ed a creare un clima di serena collaborazione nell'interesse generale.
A conclusione della presente relazione, ritengo doveroso esprimere un sentito ringraziamento al Consiglio comunale che mi ha onorato della sua fiducia, al Sig. Sindaco, ai Sigg.ri Assessori, al Segretario Generale, ai Sigg.ri Dirigenti, ed al personale dell'apparato comunale, per la disponibilità che ho sempre riscontrato nello svolgimento del mio lavoro.
Un ringraziamento particolare rivolgo alla Sig.ra Patrizia Giraudo per il prezioso supporto che mi ha fornito svolgendo con particolare competenza e diligenza i suoi compiti di segreteria dell'ufficio del Difensore Civico.

 

Novara, 09 marzo 2000

IL DIFENSORE CIVICO
Dr. Erminio Freno

allegati:

  1. Elenco, in ordine cronologico, dei casi trattati.

  2. Tabella Dif Civ 1999.xls

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